「非正规部门就业」（informal sector employment）在二十一世纪的中国，突然间成为了解决失业问题的良方。1原来，非正规部门的就业同时造成了不少侵害劳动权益的条件。譬如，南丹八十矿工被淹死的惨剧暴露了无数矿场主与矿工私下签订的「生死合同」，没有合法的劳动合同保障他们的权益。不少的民工到发生劳动争议时，才发现他们根本没有和老板签订劳动合同，权益没有保障；甚至他们工作的工厂原来是黑工厂，非法经营的工厂。街头捡拉圾的老人和卖花的小孩，原来受到背后的老板操纵价格和卖花的数量。
非正规部门就业的范围很广泛，包括各种接近意义的名词。从劳工角度看，常用的名词有，隐形的劳工，没有记录的劳工，没有保障的劳工。他/她们通常是非专业自雇，发外加工工人，虚假的雇工，没有保障，或部分保障的工作，没有合法劳动契约的保障。从提供就业的经济组织的法理性质而言，名词有非正规部门，非正规经济，非正规体制，通常指那些逃避政府监督、管理、登记或法律的经济活动。它们通常是小规模的，小型和微型的工厂和企业，家庭经营的，小资本投入，劳工密集的生产活动。
非正规部门就业在发展中国家的广泛存在是不争的事实，可是，它对解决就业问题的重要性，突然在二十多年前被肯定了。发展中国家的失业问题，一直困扰这些国家的政府和国际发展社群。和自从二十多年前，ilo国际劳工组织通过研究，重新发现非正规就业的重要性，建议肯尼亚政府采取措施，促进非正规部门的就业机会，非正规部门就业慢慢成为了国际发展的重要议题，成为了研究人员、发展工作人员和决策者的重要策略。
非正规部门就业理论意义
理代化理论：非正规部门的消亡论
现代化理论和马克思理论都预言正规部门的消亡。现代化理论认为国家和经济的理性化和制度化会慢慢把经济活动规范起来。马克思主义认为现代资本主义的发展，商品化的发展淘汰了自然经济。但是，不但发展中国家，发达国家的非正规部门还是不断在发展和变化。
全球化与非正规化
非正规部门是否城市贫民的生存策略，独立的经济活动
早期有些研究强调非正规部门和就业是独立于正规部门的经济和社会活动，是城市贫民自我组织的生计、经济和社会策略。
另外有些研究强调非正规部门作为小商品生产模式，是独立于主导的生产模式之外。一些研究强调小商品生产者的阶级课题，提出假如把小商品生产模式详细划分，把它看成是连续性，可分成四类，短期雇佣劳动、虚假的雇佣劳动、倚赖性工作和正在的自我雇佣。假如我们再仔细分析这些生产活动与主导的生产模式的关系，就可能发现小商品生产模式不一定是那么独立的活动。
正规部门与非正规部门是仁慈的互惠关系，还是剥削关系
不少研究指出，正规与非正规部门的关系存在非常紧密的关系。非正规部门提供廉价的商品和服务，降低正规部门劳工要求提高工资的压力。非正规部门通过转包，承包了正规部门的生产和服务，提供廉价的服务。
正规部门的非正规化（informalization lf the formal）
特别，正规部门的非正规化更值得注意。拉美国家在严重的债务危机底下，拉美国家的福利国家制度慢慢瓦解，为了应付债务危机，在国际多边金融组织，象世界银行和国基会等等的压力下，拉美国家从入口替代转变成为出口导向的发展策略，特别在于建立出口加工区，降低劳工标准，希望提高竞争力。一方面，很多国家政府修改劳动法，减低对工会和劳工的保障。另一方面，拉美国政府对正规部门企业利用分判转包的制度，利用非正规部门的廉价劳动力来降低劳动成本的方法熟视无睹，不加取缔，变相鼓励非正规部门就业的发展，把更多正规部门的就业机会变成非正规就业。
非正规部门作为国际组织推动的意识形态与政策
作为新自由主义的意识形态
一些拉美国家的经济学家认为拉美经济发展的困境归咎于国家的严格控制。他们认识国家对经济的过度调节抑制了经济活力；相反，民间的经济活力通过非正规部门来发挥，通过政府管理外的经济活动来提供服务和商品，满足社会的需要。这些研究批判了政府部门，官僚主义，和既得利益集团对经济和就业的垄断（de soto）。这些主张成为了国际多边组织，如世界银行，国基会（ilo）等等，作为呼吁减少政府对经济和劳动市场调节的依据。
国际发展界的援助策略
另一方面，非正规部门就业同时也成为了国际发展界推动的扶贫策略。有的作为应付城市贫困和农村贫困的策略，名为「微型企业发展方法」。从经济角度而言，低廉的创造就业成本。从精神角度来看，发挥贫困民众的创造力和参与。
争论：贫困，非正规化与再贫困化
原来从亚洲、非洲到拉美，非正规部门就业一直都是是贫困民众应付贫困的方法，没有劳动保障的生计，他们都期望有一天他们可以转变，到正规部门工作，或者，他们的工作都可以受到保障。可是，当非正规就业成为了发展中国家的就业政策后。不但原来非正规部门的劳工不受保障，更多的政府更把正规部门非正规化，鼓励企业界利用非正规部门，更多的劳工更成为不受保障的劳工。
中国的非正规部门和劳工
传统经济体制下的非正规部门
由于其它国家主要采用一套普遍的企业和劳动法律，所有逃避法律，在法律以外的都可以说是非正规部门和就业。可是，中国传统的计划经济体制是层级分明的，在国营经济以外，还有城镇的集体，乡镇的集体企业。经济管理和劳动管理体制不一。所以，作传统体制底下，一般把国营经济和职工看成为正规部门，国营以外就是非正规部门，或第二经济。在劳动体制来看，国营单位的固定工可算正规职工，在国企的其它用工方式，如临时工，季节工、轮换工等也可看成为非正规劳工。当然，还有的集体企业，和街道企业的工人，和小手工业者等等。
在经济改革下，国有企业在经营和劳动体制的改变，非国有体制企业的出现，农村经济的改变，乡镇企业和个体经济的出现也影响到非正规部门就业情况的转变。
在新的劳动体制底下，假如我们以劳工是否受劳动法保护作为划分正规与非正规劳工的界线，我们可以从劳工不受劳动法保护的经济组织类型来分析。
正规部门的非正规化
国有企业就业的非正规化
1． 劳动体制改革：国有企业把终身雇佣制的固定工，从1995年，改成为全员合同制，所有职工的合同期限开始不稳定和不固定。
2． 国有企业招聘农民合同工、临时工来取代城镇人口的合同工。
3． 国有企业对下岗职工，放长假、两不找人员，离岗退养（内退）人员，长期外借及休病假人员等等，不签订劳动合同，形成模糊的劳动关系。
4． 有些国有企业聘用员工时，不签订劳动合同，逃避缴纳「三金」和其它劳保责任。
5． 国有企业把原来本企业加工的程序发包到乡镇企业，民营企业，来降低劳动成本、成本或者其中上下其手。有些国有矿场把矿井转包给包工头，建筑工地的转包，不管包工头有没有和工人签订劳动合同。
正规的非国有企业的非正规就业
不少城镇和乡镇合法登记的三资，私营企业及个体工商户在聘用职工的时候，不和劳工签订劳动合同，逃避劳动法的监管，包括三金，营保责任。特别在服务业，如饭店，餐厅，娱乐场所特别严重，建筑工地，开矿业特别严重。如南丹包工头和矿工私下签订的生死合同。
非正规企业的就业
在城镇和乡村，不少的企业，个体经营者，厂矿都没有合法登记，不是合法经营。雇佣劳工时，不会签订劳动合同。
城镇
非法工厂（食品加工，日常生活用品加工，黑馒头，黑心棉），非法饭店，餐厅，娱乐场所等等。附带的非法工作和职业，如性工作等等。
乡镇、农村
乡镇和农村的黑工厂，黑矿。招聘劳工时，不签订劳动合同。还有那些比较模糊的长期的农业雇工，和流动的临时农业雇工，象摘棉花，麦客等等。2
自雇劳工，虚假的雇工
城镇人口的个体劳动者，外来人口从事个体劳动，象小摊贩，修理自行车等等。另外一些，有些表面上是自雇的个体劳动者，实际上是计件的劳工，象捡拉圾、卖花等等。
劳动力特点
同时，我们也可以从非正规部门就业的劳动力供应方面来分析他们的特点。
城镇人口
国有企业劳动体制改变下淘汰的下岗，失业劳工
很多城镇人口从事非正规就业的是下岗和失业职工。很多国企工人由于企业破产，减员增效，而下岗失业。虽然有些人找了工作，他/她们没有新的雇主签订劳动合同，没有固定的劳动合同和关系。有些学界和媒体把这些就业的称呼为隐性就业。他/她们不愿意放弃下岗，失业身分的原因很多。有的不愿意放弃补贴。有的当了小老板，收入颇丰，不在乎补贴。他/她们只是担心与企业解除劳动关系后，养老和医疗没人管。3
退休职工
另外退休职工的再就业也构成非正规就业的一个来源。由于退休职工不用缴纳三金，雇主觉得比较便宜。所有，很多也不签订劳动合同，来回避劳保的责任。但一旦工作出现问题，争议比较大。
外来人口/移民劳工
外地城镇人口
中国的地域发展差别巨大，很多内陆地区经济不发达城镇的居民跑到外地打工。由于企业不愿意签订劳动合同，或者本人不想缴纳三金，而不签订劳动合同。
外地农民工
进城民工
国家收购减少，农业竞争剧烈，农业经营困难，不少农民外出打工。户籍制度的限制和地方就业保护措施增加了农民工进城打工的困难。各地的外来工管理制度对民工带来了不少的限制，行政和经济的障碍。假如到深圳打工，首先需要边防证，其次是身份证，再次是未婚证，还有计生证，工作证，暂住证。要办完所有证件，需要1000元，差不多等于三个月的工资。4
很多雇主看到民工急需工作，就算不签劳动合同也没办法。有的民工由于证件不全，没有钱办理证件，有的年纪不够，借用他人的身份证。有的觉得将来没法享受劳保待遇，不愿意缴纳三金。所有不签订劳动合同，不愿意向劳动部门登记。
很多进入黑工厂，黑矿工作的，都是没有办法，找不到工作。有些是受骗到黑工厂工作。
把大力发展非正规部门就业作为国家的就业政策
面对中国的城镇竞争加剧，农村经济的竞争剧烈，加入wto后全球化的竞争加剧，中国的就业面临严重的挑战。经济学家胡鞍钢指出，面对日益突出的就业矛盾，中国就业模式必须向非正规化转变。他认为，非正规就业不仅是解决中国严重失业问题的必由之路，也符合未来人们选择就业的发展趋势。5
同时，劳动和社会保障部门，地方政府面临严重的城镇工人下岗和失业问题的挑战，尝试通过非正规部门就业来提供就业机会。
上海：非正规部门的半正规化
上海率先通过并进行尝试。1996年，上海开始构建非正规就业支持体系，为非正规就业组织提供项目开发、开业指导、代办手续第一系列服务，非正规组织可享受三年免税待遇，可获得上海市促进就业基金提供的小额贷款担保，政府还出资设立公益岗位吸纳了一批特困人员。据了解，上海非正规就业组织每月新增1000多家，新增从业人员3000多人，现已创造了数十万个就业岗位。最近，这个非正规就业体系引起了国际劳工组织的重视，被命名为“上海模式”，将向世界推广。6
目前，上海主要将非正规就业方式引入到了社区服务业。目前上海市提出的非正规就业，是指下岗失业人员个人或组织起来，通过参与社区的便民利民服务、市容环境建设中的公益性劳动，为企、事业单位，居民提供各种临时性、突击性的劳务及以家庭手工业、工艺作坊等形式进行生产自救，又无法建立或暂无条件建立稳定劳动关系的一种就业形式。上海市将非正规就业分为基础建设施工，居室装潢维修、货物存放搬运、家政护理服务、单位劳务派送等15大类。
同时，上海把这些原来的非正规就业半正规化。上海把这些不正规的就业变成体面的就业，让非正规工人获得正规部门就业人员平等的保障和培训机会等。第一件事就是将从业人员纳入基本社会保险的范围。同时考虑到绝大多数从业人员的负担能力较低，还在政策上给予了倾斜。非正规劳动组织从业人员的缴费基数全部以当年城镇最低工资为标准，缴费比率也比正规部门低14.5个百分点。这样，他们的实际缴费负担大大减轻，而一旦生病、失业或退休，又可与正规部门从业人员一样享受规定的医疗、失业和养老待遇。除此以外，政府还出资为非正规劳动组织从业人员设立专门性的从业风险保险，一旦发生事故，可由保险公司负责理赔。同时，体面就业还提供从业人员的素质和技能的培训机会。7
社会参与4050工程
另外，2001年，上海政府还尝试从直接创造下岗工人再就业岗位的具体行动中退位，让社会参与。政府通过政策扶持，通过创造产业造就就业岗位，而不是直接拨款给“4050”人员或岗位。首先，政府向全社会寻求项目设计人，设计出适合“4050”人员工作的创利项目，向社会公布，以公开招标或招募的方式寻找项目执行人与出资人。并由社会中介组织组成的项目监理人对项目全过程进行评估、监理。“4050工程”实行完全市场化，政府只是起直辖市组织工作。任何社会资本创办的项目必须创造20人以上就业岗位，其中70%必须是“4050”人员。
只要列入“4050工程”项目的企业，免除三年内所有税务与各种费用；2.在自己出资50%的情况下，社保局可以以促进再就业基金作担保，向银行贷取最高不超过20万的贷款；3.如果解决的是“4050”人员中的协保人员，在一年期满后有每人1000元的政府一次性补贴。8
上海模式的非正规就业作为扶助下岗和失业职工的办法也慢慢影响到其它地方政府。
问题讨论
非正规部门就业的二元管理
首先需要注意，上海劳动部门提供的非正规就业的对象只是本地城市的劳动力，下岗和失业的职工。外地人口不能享受。而且，最重要的一点是，那些岗位，很多属于「腾岗安置」，建立在限制外来人口进入工种的措施上面。同时，地方政府严格控制外来人口务工的办法，造成外来民工不得不从事非正规就业。
地方政府采取的「非正规部门就业」，其实是二元的管理方法。对本地的下岗，失业人员重疏导和扶持，轻控制与监督。由于下岗和失业职工不愿意参加这些非正规部门就业，员工的流动极大。另外，从业者借非正规就业转包，实际上聘用民工，以逃漏税收，规避制度。
对外来农民工重控制与管理，特别在工种的管理，限制外来工的职业，轻疏导和扶持，主要靠政策运作。对外来工的劳动保障严重不足。
非正规部门就业劳工的弱势地位
现在所谓的「非正规部门就业」本正规化，只是对狭义的社区服务范围下的下岗，失业工人的一定程度上的保障，是值得肯定的。但是，从广义的非正规部门就业而言，很多劳工还是没有保障。非正规部门劳工缺乏组织保障，没有工会和劳动部门维权。
外来工加入劳动保险的吊诡
由于现在很多劳动保险只是区域性，区域内与区域间的统筹不健全。民工都担心缴纳三金以后，假如转了企业和地区，根本不能取回。所以，劳保反而成立抗拒签订劳动合同的理由。
管理非正规劳工的吊诡：控制与保障的对立
现在很多管理外地工的部门，把管理外地工不是看成为维权的对象，只是创收的对象，管理就是控制和收费。
国家把非正规部门就业看成为就业政策的吊诡
由于国家看重非正规部门就业的弹性和灵活性，劳动成本的低廉，愿不愿意加强设立非正规部门就业的劳动保障，是一个重要的政策选择问题。同时，中国加入wto后经济竞争加剧，农户经营的进一步困难，非正规部门的非法性质，地方政府间的竞争，使到执法方面的困难巨大。非正规部门就业呈现的问题必定愈来越严重。
注：1「就业模式应走非正规化之路」<中国企业报>2001-09-19；「清华大学人文社会科学院副院长李强正视入世后的失业问题」<中国经济时报>2002-01-01。
2「莫将『拾花』当『淘金』」<湖北日报>2001-10-24；「进疆摘棉有风险务农者出门应三思」<西安晚报>2001-08-27。
3「出中心难在哪儿？」<人民日报>2001-11-29。
4「证件何时变“轻”些？要“合法打工”最少得花800元」<南方日报>2001-06-18。
5「就业模式应走非正规化之路」<中国企业报>2001-09-19；「清华大学人文社会科学院副院长李强正视入世后的失业问题」<中国经济时报>2002-01-01。
6「今日关注 非正规就业 胃口有多大」<经济日报（中国）>2001-12-19。
7「“上海模式”解决世界性难题」<中国社会报>2001-12-13。
8「上海：全新模式救助下岗者他们逃跑了」<南方周末>2001-11-15。
